工程變更是項目建設(shè)過程中的普遍現(xiàn)象，它極大地影響著工程質(zhì)量、進度和投資控制，加強工程變更管理對于提高工程項目質(zhì)量和資金使用效益有著非常重要作用。筆者在審計時發(fā)現(xiàn)，工程變更中普遍存在變更隨意性大、變更造價控制不當(dāng)?shù)确矫娴膯栴}，應(yīng)當(dāng)切實采取措施加以解決。

一、存在的問題

（一）不履行審批手續(xù)隨意變更。有的項目在實施中，建設(shè)單位現(xiàn)場管理人員根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意見，不經(jīng)過審批，就隨意增加工程內(nèi)容、更換材料；有的變更超過原設(shè)計標(biāo)準或者批準的建設(shè)規(guī)模時，沒有按程序報經(jīng)有關(guān)部門審查批準；有的變更是"先斬后奏"、事后補辦手續(xù)。

（二）變更簽證事項與施工合同約定不符。有的項目現(xiàn)場監(jiān)理、建設(shè)單位管理人員不認真審核把關(guān)，執(zhí)行施工合同有誤，將因施工不當(dāng)或施工錯誤造成的損失或返工事項，作為變更簽字確認；有的項目違反施工合同約定，將合同價包含各類建材的市場風(fēng)險和國家政策性調(diào)整風(fēng)險，作為變更簽證事項進行確認。

（三）變更簽證資料不齊全。有的重大變更簽證單上只記錄變更事項，而沒有工程變更理由、原始記錄、詳細計量情況；有的隱蔽工程變更事項，沒有圖片或影像資料；有的簽證單中的資料記載不詳，含糊不清，模棱兩可。

（四）變更造價控制不當(dāng)。有的項目變更造價計算不公正、不合理，沒有遵循清單計價規(guī)范要求，對原合同清單中已有或類似的工程項目，沒有直接采用或參照原清單中的項目單價，而是重新組價，提高變更造價；有的項目還存在虛假變更簽證，套取建設(shè)資金的問題。

二、產(chǎn)生的原因分析

第一，增減工程承包合同中約定的工程量。施工合同中約定的工程量都是按照施工圖紙和國家有關(guān)工程量計算規(guī)則計算出來的。由于工程量清單編制人員對施工圖紙的理解和掌握工程量計算規(guī)則水平有所差異，不可避免地存在計算偏差和遺漏，加之部分工程設(shè)計人員技術(shù)水平較低、設(shè)計工作粗糙馬虎、考慮不周，初步設(shè)計簡化或方案討論審核不嚴，等等。施工圖紙本身就存在較多不確定因素，使建設(shè)單位在項目招標(biāo)時提供的工程量清單與工程實際不符，造成工程量變更。

第二，變更有關(guān)裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準。施工合同中約定的有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準是按照施工圖紙或建設(shè)單位的要求確定的。在施工過程中，常因當(dāng)前市場供應(yīng)材料的規(guī)格標(biāo)準不符合設(shè)計要求或是與建設(shè)單位的期望效果相差較大，建設(shè)單位要求變更有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準;再者，由于國家或地方政府的建設(shè)管理部門對建筑新規(guī)范、新技術(shù)、新材料、項目結(jié)算規(guī)定、節(jié)能減排、抗震設(shè)防、人防等方而的政策調(diào)整，也會造成結(jié)構(gòu)或材料與原設(shè)計的施工圖紙有所變化，從而造成工程的變更。

第三，增減建設(shè)項目的附屬工程。在項目合同的實施過程中，建設(shè)單位根據(jù)資金的籌措情況和規(guī)劃的調(diào)整情況，結(jié)合實際項目的功能需要，也會增減建設(shè)項目的附屬工程，比如增建變配電房、水泵房、污水處理池、項目周邊綠化、場地道路等附屬工程，從而變更工程價款。

第四，項目建設(shè)過程中需要的附加和不可預(yù)見工作。由于建設(shè)單位或承包商未能準確預(yù)見施工現(xiàn)場條件、不利的自然條件或項目建設(shè)的環(huán)境條件等，例如地質(zhì)條件發(fā)生變化、土方工程中遇見文物或地下障礙物;項目所在地居民權(quán)利的訴訟與阻擾;政府主管部門辦事效率與行為不端的影響;項目相關(guān)現(xiàn)場管理人員的個人違規(guī)行為的出現(xiàn)，等等，建設(shè)單位或承包商在處理這些具體問題時都會需要額外費用或時間，即增加額外的工作內(nèi)容與工作量，從而也會發(fā)生索賠或工程變更。

第五，改變有關(guān)工程的施工時間和順序。由于建設(shè)單位原因(例如圖紙交付、決策延誤、付款延遲、三通一平耽擱等)引起施工中斷和功效降低，或者由建設(shè)單位供應(yīng)的設(shè)備材料到貨時間推遲，以及其他承包商的配合問題引起的施工中斷，造成施工工期、施工方案、施工順序等方而的調(diào)整，也會發(fā)生工程索賠或工程變更。

第六，通貨因素始終存在，市場主要材料設(shè)備價格的調(diào)整不可避免。由于社會經(jīng)濟發(fā)展存在著區(qū)域和時間因素的影響，而且經(jīng)濟發(fā)展(GDP)時刻在波動，通貨膨脹或緊縮因素永遠存在而導(dǎo)致物價經(jīng)常變化，項目材料價格的風(fēng)險預(yù)測所需的基礎(chǔ)資料永遠不夠完備，業(yè)主和承包商對于主要材料設(shè)備價格的風(fēng)險預(yù)測水平經(jīng)常會出現(xiàn)較大偏差，因而施工合同簽訂時甲乙雙方較少采用價格風(fēng)險包干(對小型項目可以，大型項目實施不了)，而多采用主要材料價格動態(tài)調(diào)整的方式。隨著市場材料設(shè)備價格的波動，合同中的材料設(shè)備價格也會相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致工程的變更。因此，在某種意義上來說，只要經(jīng)濟和物價波動，無論采取何種風(fēng)險控制方式，項目建設(shè)的工程變更無法避免，只是控制程度不同而己。

第七，項目的特殊性和復(fù)雜性決定了工程變更的存在。建設(shè)項目的特點是投資大、工期長、技術(shù)復(fù)雜、影響因素多。項目建設(shè)造價的組成成分復(fù)雜而繁多，既包括項目可研費、項目建設(shè)審扎匕及驗收規(guī)費、三通一平費用、土地費用、建筑安裝費、設(shè)備器具費等，也包括勘察設(shè)計、監(jiān)理費、工程保險、項目管理費、財務(wù)費用等工程建設(shè)其他費用。從投資估算、設(shè)計概算到施工圖預(yù)算、工程結(jié)算，是一級控制一級的關(guān)系，加之合同履約、建設(shè)政策、建筑市場等的不確性，使得工程變更不可避免。

第八，我國目前的建設(shè)項目管理體制也會導(dǎo)致工程變更的發(fā)生。項目合同履行過程中，工程變更涉及的主客觀因素、內(nèi)外因素較多，客觀上是由于工程建設(shè)本身的復(fù)雜性決定的;但也不可否認，部分建設(shè)單位在工程立項審批時有意減小工程規(guī)模和降低建設(shè)標(biāo)準，來達到以下目的:一是爭取項目通過的可能性;二是盡量降低在繳納項目審批立項、建設(shè)、竣工驗收等程序中的各種規(guī)費;三是在項目實施過程中，再以工程變更的形式提高建設(shè)標(biāo)準和建設(shè)規(guī)模，即目前社會上所說的“釣魚工程”來獲取國家更大的項目資金。

第九，項目業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計各方的違法行為是導(dǎo)致工程變更頻發(fā)的潛在因素。部分承包單位則是利用工程變更及隱蔽工程簽證，有意虛報高估工程量或價格來調(diào)增工程造價，甚至通過不法手段與建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位和監(jiān)理單位的項目管理者串通一氣、相互共謀，利用工程變更來賺取高額或非法利潤。

三、對策及建議

1. （一）建設(shè)單位要配備專業(yè)技術(shù)人員加強工程變更的審核把關(guān)。除了監(jiān)理工程師外，建設(shè)單位還應(yīng)配備懂工程技術(shù)、懂法律，具有施工經(jīng)驗和良好職業(yè)道德素質(zhì)的專業(yè)人員一同進行現(xiàn)場管理，對具體工程變更事項的充分性和必要性進行審核，按程序進行申報審批。在實施過程中，做好重大變更事項跟蹤檢查，確保變更簽證內(nèi)容記錄真實和詳實。    

2. （二）強化內(nèi)部審計，從源頭上進行監(jiān)督。主管部門和建設(shè)單位的內(nèi)部審計機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建設(shè)項目審核監(jiān)督職責(zé)，并且突出項目變更事項的監(jiān)督。在專業(yè)力量不足的情況下，通過購買服務(wù)的方式借用社會力量，完成審計，既達到了監(jiān)督和服務(wù)目標(biāo)，提高效率。

3. （三）加大追責(zé)問責(zé)力度。對因勘察、設(shè)計、監(jiān)理等單位工作失誤造成的變更，應(yīng)由相關(guān)主管部門進行通報，并記入不良行為記錄；對因建設(shè)單位違規(guī)造成的工程變更或弄虛作假的，由相關(guān)行政監(jiān)管部門予以行政處罰，對問題嚴重或者造成嚴重后果的，要追究責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過加大追責(zé)問責(zé)力度，形成高壓態(tài)勢和震懾效果，不斷規(guī)范工程變更行為，增強責(zé)任意識，有效控制工程造價和投資規(guī)模。

4. （四）強化招投標(biāo)的合同管理，合理低價中標(biāo)
   編寫招標(biāo)文件時，對招標(biāo)項目的技術(shù)要求、商務(wù)要求、評標(biāo)標(biāo)準等要詳細、準確、周全，同時應(yīng)注意條款之間、文件之間的銜接，避免出現(xiàn)相互矛盾。評標(biāo)時應(yīng)綜合考慮技術(shù)(包括技術(shù)質(zhì)量、水平、適用性);進度(包括綜合考慮定額工期、施工工期、合同工期);費用分析(包括成本設(shè)計的合理性、現(xiàn)實性、完善性);商務(wù)條款及條件;交易方式、違約責(zé)任;財務(wù)能力(承包商自身的財務(wù)經(jīng)營能力和核算能力);基礎(chǔ)條件(承包商自身的技術(shù)人員、設(shè)備、資金實力、社會關(guān)系)等指標(biāo)進行量化，以合理的低價中標(biāo)為評標(biāo)原則，避免惡性競爭。同時必須注重項目附屬工程、追加工程的招投標(biāo)，杜絕和制比化整為零、化大為小、甩項拋項，變相逃避監(jiān)督的行為，強化招投標(biāo)的合同管理，避免施工單位低價中標(biāo)，高價索賠。
   （五）加強變更簽證的管理，正確處理好索賠和反索賠
   規(guī)范工程變更程序是管理的要求，采用科學(xué)的管理方法，分工明確，職責(zé)分清，任務(wù)分解，層層落實，正確預(yù)測風(fēng)險，制定防范性對策。采用行之有效的組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟措施和合同措施，確保建設(shè)單位資金、施工圖紙、建設(shè)單位供應(yīng)的材料、設(shè)備及時到位，嚴格執(zhí)行工程量清單報價的原則與內(nèi)容，特別是注意工程量的簽證，在工程量簽證前，應(yīng)區(qū)分哪些該簽，哪些不該簽;哪些是合同內(nèi)，哪些項目是合同外;哪些工作內(nèi)容已在投標(biāo)單價中包含，哪些沒有包含;如果要簽，應(yīng)該簽多少;單價如何確定等等。
   （六）規(guī)范決算送審程序，合理控制工程造
   規(guī)范送審程序，對送審資料采用承諾制，以確保資料的規(guī)范性、真實性、完整性，收集工程信息如單方工程造價、不同品牌規(guī)格材料的價格信息、大宗大件物資采購信息、造價部門頒布的其他信息、相關(guān)的法律法規(guī)等，建立審計檔案，嚴格執(zhí)行綜合單價的調(diào)整原則，精確計算工程量，使工程決算正確、合理、合法的反映工程的實際造價