導(dǎo)言：

政府投資和以政府投資為主的項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序，將“工程結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)”的內(nèi)容納入施工合同中，因政府審計(jì)的拖延而對(duì)承包人造成實(shí)質(zhì)性的侵害。政府審計(jì)系行政監(jiān)督行為，與作為民事法律關(guān)系的施工并無(wú)必然聯(lián)系，故“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的成立應(yīng)作嚴(yán)格認(rèn)定。

同時(shí)，“工程結(jié)算以審計(jì)為準(zhǔn)”條款本質(zhì)上系“合同價(jià)格不明”的程序性解決條款，并不具有天然的優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)政府審計(jì)啟動(dòng)受阻或?qū)徲?jì)程序明顯拖延時(shí)，基于“合同的全面履行”原則，承發(fā)包雙方（或任一方）有權(quán)申請(qǐng)人民法院（仲裁機(jī)構(gòu)）對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定，以推進(jìn)合同的全面履行，實(shí)現(xiàn)合同目的，創(chuàng)造合同履行效益。

在建設(shè)工程施工合同糾紛中，施工單位請(qǐng)求支付工程款是最為常見(jiàn)的糾紛類(lèi)型，此類(lèi)糾紛中工程價(jià)款的舉證責(zé)任通常由施工單位負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，工程價(jià)款的確定，或由雙方對(duì)賬確認(rèn)，或由雙方委托第三方審價(jià)，如果上述方式遇阻，久拖不決，當(dāng)事人可在訴訟（仲裁）程序中申請(qǐng)司法鑒定，通常僅需數(shù)月時(shí)間即可完成工程造價(jià)金額的基本確定，施工單位回收工程款的風(fēng)險(xiǎn)整體上可控。但是，若施工合同中約定類(lèi)似“工程造價(jià)以政府審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)”的條款（以下稱(chēng)“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款）時(shí)，審計(jì)程序的啟動(dòng)和審計(jì)進(jìn)程的快慢，施工單位均無(wú)從置喙，對(duì)審計(jì)程序和審計(jì)結(jié)論的影響微乎其微，從而不能合理地維護(hù)自身權(quán)益，使工程結(jié)算徒增變數(shù)，為將來(lái)的利益損失埋下隱患。

在工程結(jié)算中，經(jīng)常涉及“審計(jì)”一詞，若工程結(jié)算委托給第三方進(jìn)行的，有稱(chēng)之為“第三方審計(jì)”，由建設(shè)單位內(nèi)部核算部門(mén)進(jìn)行的，可稱(chēng)之為“內(nèi)部審計(jì)”，這些類(lèi)型的審計(jì)均屬民事行為，其效力取決于雙方當(dāng)事人是否認(rèn)可相應(yīng)結(jié)論，此種審計(jì)不屬于本文討論對(duì)象。本文討論的“審計(jì)”，指根據(jù)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》中規(guī)定的“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的項(xiàng)目實(shí)施的審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查”，是《審計(jì)法》意義上的政府審計(jì)行為。在工程建設(shè)領(lǐng)域，《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第六條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容有：履行基本建設(shè)程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項(xiàng)目建設(shè)管理情況、有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施情況、工程質(zhì)量情況、設(shè)備物資和材料采購(gòu)情況、土地利用和征地拆遷情況、環(huán)境保護(hù)情況、工程造價(jià)情況、投資績(jī)效情況等等，本文中的“政府審計(jì)”主要指對(duì)政府投資和以政府投資為主的項(xiàng)目（為方便行文，本文簡(jiǎn)稱(chēng)“政府投資項(xiàng)目”）的工程造價(jià)審計(jì)。

（一）“政府審計(jì)”的性質(zhì)及其與施工合同的關(guān)系

（1）政府審計(jì)的性質(zhì)：行政監(jiān)督行為

政府審計(jì)是指由專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。對(duì)政府審計(jì)的性質(zhì)，雖然有“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”“經(jīng)濟(jì)控制論”“免疫系統(tǒng)論”等不同學(xué)說(shuō)，但“監(jiān)督”無(wú)疑是政府審計(jì)的一項(xiàng)基本功能，審計(jì)監(jiān)督也是憲法和法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職能。

我國(guó)《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分第九十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！薄秾徲?jì)法》第十六條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?/span>

從上述規(guī)定看，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程結(jié)算的審計(jì)行為，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行憲法和法律規(guī)定的職責(zé)，是一種行政監(jiān)督行為。司法實(shí)踐中也是將政府審計(jì)定位于行政監(jiān)督行為，即便是政府投資工程，政府審計(jì)與工程造價(jià)的最終確定也并無(wú)必然性聯(lián)系，在當(dāng)事人已經(jīng)通過(guò)協(xié)議確認(rèn)了工程結(jié)算價(jià)款的情況下，審計(jì)報(bào)告不應(yīng)影響雙方結(jié)算協(xié)議的效力。只有當(dāng)承發(fā)包雙方以合同約定的形式將政府審計(jì)引入工程結(jié)算程序之中，并明確約定“工程造價(jià)以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)”時(shí)，才發(fā)生本文討論的“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款限制承包人主張工程款權(quán)利的問(wèn)題。

（2）“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款為何會(huì)進(jìn)入施工合同

在“GF—1999—0201”和“GF—2013—0201”兩版建設(shè)工程施工合同示范文本中，均未出現(xiàn)“審計(jì)”一詞，從而也說(shuō)明正常的工程建設(shè)與工程結(jié)算與政府審計(jì)并無(wú)關(guān)聯(lián)，并不因項(xiàng)目屬于政府投資而有所不同?！耙詫徲?jì)為準(zhǔn)”條款進(jìn)入施工合同，是地方政府積極推動(dòng)乃至強(qiáng)行要求的結(jié)果。

首先，《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！逼浜蟆秾徲?jì)法實(shí)施條例》《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》又進(jìn)一步進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

其次，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》［國(guó)務(wù)院令（第427號(hào)）］將工程投資超出概算作為追究單位及其責(zé)任人員行政責(zé)任的事由之一，而工程投資是否超概算，通常以政府審計(jì)的結(jié)果來(lái)判斷。

再次，為避免工程建設(shè)超概算，有效控制工程造價(jià)，最好在工程結(jié)算前先行審計(jì)，讓政府（及建設(shè)單位）對(duì)工程造價(jià)是否大幅度超概算做到心中有數(shù)，以較為可控的審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)、干預(yù)承發(fā)包雙方工程結(jié)算，以便防范可能產(chǎn)生的財(cái)政違法行為。這在各地制定的規(guī)范性文件中均有明確體現(xiàn)，比如《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》就規(guī)定：“未經(jīng)審核、審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)?！逼渌魇。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）普遍有類(lèi)似的規(guī)定。但這種規(guī)定，一則其規(guī)制對(duì)象主要是政府部門(mén)和使用政府投資資金的建設(shè)單位（即使用投資資金的主體），是否能夠當(dāng)然約束施工單位，不無(wú)疑問(wèn)；二則即便此類(lèi)政府規(guī)章適用于施工單位，但依據(jù)《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，只有合同“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”時(shí)才可能無(wú)效，地方政府規(guī)章不能導(dǎo)致合同無(wú)效，也即在施工合同中沒(méi)有約定“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款時(shí)，即便未經(jīng)審計(jì)，施工單位仍然有權(quán)依據(jù)施工合同向建設(shè)單位主張工程款，建設(shè)單位不配合結(jié)算時(shí)，施工單位仍可通過(guò)司法鑒定的方式確定工程造價(jià)金額，所以?xún)H有政府規(guī)章的上述規(guī)定，并不能達(dá)到以審計(jì)來(lái)影響、控制工程造價(jià)的目的。

最后，地方政府明令將“以審計(jì)為準(zhǔn)”內(nèi)容寫(xiě)入施工合同。如《浙江省審計(jì)條例》第二十七條第二款規(guī)定“……建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明并與承接項(xiàng)目的單位在合同中約定審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)，并定期向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送項(xiàng)目建設(shè)情況?！闭顿Y項(xiàng)目通常屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，地方政府通過(guò)強(qiáng)制建設(shè)單位在招標(biāo)文件要求施工合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)，達(dá)到通過(guò)審計(jì)控制工程結(jié)算結(jié)果的目的。

上述雖以浙江省為例，但類(lèi)似規(guī)定在各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）均普遍存在。其結(jié)果則是通過(guò)政府在相應(yīng)項(xiàng)目上的主導(dǎo)權(quán)，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式，將本是政府行為的審計(jì)以民事合同條款的形式賦予其最終確定工程造價(jià)的地位。

（3）“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款進(jìn)入施工合同的負(fù)作用

政府投資項(xiàng)目中“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的普遍存在，有兩點(diǎn)值得反思。

第一，為了維護(hù)公共利益，保證財(cái)政資金使用的規(guī)范性和廉潔性，對(duì)政府投資項(xiàng)目加強(qiáng)審計(jì)是必要的，通過(guò)審計(jì)（尤其是跟蹤審計(jì)）可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，保證財(cái)政資金的合規(guī)使用和控制工程造價(jià)，并對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰，但地方政府為了規(guī)避可能出現(xiàn)的違規(guī)，尤其是工程造價(jià)超出概（預(yù)）算的風(fēng)險(xiǎn)，直接以可控的審計(jì)結(jié)果來(lái)認(rèn)定工程造價(jià)，使政府審計(jì)幾乎成為減價(jià)的審計(jì)，同時(shí)，將疏于過(guò)程管理的失范風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)以行政手段強(qiáng)行控制工程造價(jià)的方式予以歸避，是一種典型的懶政行為。

第二，限于政府審計(jì)機(jī)關(guān)的自身力量，即便引入了社會(huì)中介力量進(jìn)行技術(shù)支援，也難于按時(shí)完成數(shù)量龐大的工程審計(jì)工作，現(xiàn)實(shí)中工程竣工后，等待數(shù)年而無(wú)審計(jì)結(jié)果的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致承包人遲遲無(wú)法收回工程款，這對(duì)大量民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)幾是不能承受之重，從而使旨在監(jiān)督政府的審計(jì)行為，在工程領(lǐng)域中異化為損害承包人的殺手锏。

綜上，強(qiáng)制將“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款納入施工合同中，既是地方政府的一種懶政表現(xiàn)，也是一種但求自身避禍而罔顧承包人利益的惡政?！耙詫徲?jì)為準(zhǔn)”條款天生便有損害承包人利益的可能，所以即便其納入了施工合同中，對(duì)該條款的理解與適用亦應(yīng)從嚴(yán)認(rèn)定。

（二）“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款在司法實(shí)踐中的理解

（1）具體明確：“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的認(rèn)定原則

“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款本身是對(duì)承發(fā)包雙方結(jié)算權(quán)利的限制，尤其是對(duì)承包人主張工程款造成實(shí)質(zhì)性障礙，即便承發(fā)包雙方在合同中約定了該條款，基于實(shí)質(zhì)正義的要求，須對(duì)該條款的成立作嚴(yán)格認(rèn)定。

1）只有在明確約定時(shí)，才能認(rèn)定成立“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款。

首先，政府審計(jì)系行政監(jiān)督行為，與作為民事行為的施工活動(dòng)本無(wú)必然關(guān)系，若在施工合同中沒(méi)有約定“以審計(jì)為準(zhǔn)”的內(nèi)容，則政府審計(jì)對(duì)承發(fā)包雙方工程結(jié)算不產(chǎn)生影響。其次，當(dāng)事人愿受政府審計(jì)的約束，須明確表達(dá)該意思，最高人民法院在《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話(huà)答復(fù)意見(jiàn)》［（2001）民一他字第2號(hào)］中關(guān)于審計(jì)的效力，明確答復(fù)：“只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?！奔礊樵撛瓌t的體現(xiàn)。

2）對(duì)“以審計(jì)為準(zhǔn)”的約定，須具體明確，不能通過(guò)解釋推定來(lái)認(rèn)定以審計(jì)為準(zhǔn)。

a.僅約定“須經(jīng)審計(jì)”“以業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”“承包人須配合審計(jì)”等，均系約定不明，不能認(rèn)定存在“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款。

工程實(shí)踐中，對(duì)“審計(jì)”一詞的使用并不規(guī)范，既可能指發(fā)包人內(nèi)部審計(jì)，還可能指發(fā)包人單方或者承發(fā)包人雙方委托第三方的審價(jià)，所以必須要求合同中約定的“審計(jì)”能夠確定為“政府審計(jì)”時(shí)，才可能是本文討論的“以審計(jì)為準(zhǔn)”的條款。如果僅僅約定“工程結(jié)算須經(jīng)審計(jì)”“以業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”“承包方須配合審計(jì)”等內(nèi)容，尚不足以認(rèn)定此處的“審計(jì)”即為“政府審計(jì)”。

b.約定工程結(jié)算“須經(jīng)政府審計(jì)”，但未明確審計(jì)結(jié)果即為工程結(jié)算造價(jià)的，不能認(rèn)定存在“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款。

政府投資工程，本來(lái)就有政府審計(jì)的程序，如上文所述，政府審計(jì)與工程結(jié)算之間并無(wú)實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，所以即便施工合同中提及了政府審計(jì)程序，但并未明確必須以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)時(shí)，應(yīng)認(rèn)為該約定不明確、不具體，屬意向性約定，需當(dāng)事人磋商細(xì)化內(nèi)容后才能適用，故此種情況不能認(rèn)為存在“以審計(jì)為準(zhǔn)”的條款。

c.承包人配合政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，不表明承包人接受“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款。

施工合同中未約定“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款，但審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)工程進(jìn)行審計(jì)時(shí)，承包人配合審計(jì)工作，為審計(jì)程序提供便利和支持的，承包人的配合行為不能被推斷為其接受“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款。

（2）關(guān)于“審計(jì)機(jī)關(guān)”的約定問(wèn)題

施工合同中約定有關(guān)政府審計(jì)的條款，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的約定應(yīng)考慮相關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，以及地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。通常施工合同中約定“工程結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)”，即可達(dá)到表義準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，至于具體由哪一個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)，則根據(jù)相應(yīng)行政法規(guī)即能確定。實(shí)踐中應(yīng)注意以下三個(gè)問(wèn)題。

第一，施工合同約定由某地審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，但根據(jù)該地行政機(jī)關(guān)的設(shè)置，由當(dāng)?shù)貓?zhí)行審計(jì)功能的其他部門(mén)進(jìn)行政府審計(jì)，亦屬合同約定范圍，對(duì)當(dāng)事人具有約束力。

例如，在“中恒建設(shè)集團(tuán)有限公司與欽州市開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中，合同約定“最終結(jié)算價(jià)按欽州市公共投資審計(jì)中心審定的結(jié)果為準(zhǔn)。”欽州市地方文件規(guī)定政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，投資額在1000萬(wàn)元以上（含）的由審計(jì)局本級(jí)組織實(shí)施，1000萬(wàn)元以下的項(xiàng)目由公共投資審計(jì)中心實(shí)施審計(jì)，市審計(jì)局與市公共投資審計(jì)中心為上下級(jí)關(guān)系，該兩家單位在審計(jì)政府投資工程項(xiàng)目上的區(qū)別在于審計(jì)工程投資額的大小不同，審計(jì)工作性質(zhì)并無(wú)不同，故涉案工程應(yīng)由市審計(jì)局審計(jì)，法院亦依市審計(jì)局的審計(jì)結(jié)論來(lái)確定工程造價(jià)。

第二，施工合同約定了工程結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)報(bào)告后，其上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該審計(jì)報(bào)告的補(bǔ)充、修改意見(jiàn)是否對(duì)承發(fā)包雙方具有約束力？

《審計(jì)法》第四十二條規(guī)定“上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，可以責(zé)成下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)予以變更或者撤銷(xiāo)，必要時(shí)也可以直接作出變更或者撤銷(xiāo)的決定?！薄秾徲?jì)法實(shí)施條例》中亦有類(lèi)似規(guī)定，可見(jiàn)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依法有權(quán)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行變更或者撤銷(xiāo)，當(dāng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使變更或者撤銷(xiāo)的權(quán)力時(shí)，其仍是在《審計(jì)法》規(guī)定的“審計(jì)”程序中進(jìn)行的，依法產(chǎn)生相應(yīng)的審計(jì)法律效果，仍屬“政府審計(jì)”的法定范疇，故此種情況下，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的變更內(nèi)容，當(dāng)然對(duì)承發(fā)包雙方產(chǎn)生約束力。

第三，施工合同中約定的審計(jì)機(jī)關(guān)，明顯無(wú)權(quán)對(duì)爭(zhēng)議工程進(jìn)行政府審計(jì)，該如何認(rèn)定“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的效力。由哪一個(gè)具體的機(jī)關(guān)有關(guān)對(duì)爭(zhēng)議工程進(jìn)行政府審計(jì)，往往取決于投資資金的管理關(guān)系以及審計(jì)機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)定和決定，并且發(fā)包人作為使用政府資金的單位，對(duì)將來(lái)的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)為明知，如果施工合同中約定了一個(gè)明顯無(wú)權(quán)進(jìn)行審計(jì)的機(jī)關(guān)，應(yīng)視為無(wú)約定，即應(yīng)認(rèn)定“以審計(jì)為準(zhǔn)”的條款不成立。

（三）對(duì)“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的突破

（1）民事法律中“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款性質(zhì)的辨析

1）是否屬于“附條件”“附期限”的條款？

“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的存在意味著，未經(jīng)政府審計(jì)，工程造價(jià)無(wú)法確定，從而承包人也無(wú)法向發(fā)包人主張工程款。那么“以審計(jì)為準(zhǔn)”是否屬于《合同法》第四十五條、第四十六規(guī)定的“附條件”“附期限”的情況呢？本文認(rèn)為不屬于，因?yàn)椤逗贤ā返谒氖鍡l、第四十六條關(guān)于“附條件”“附期限”的規(guī)定，處于《合同法》第三章“合同的效力”部分，均是關(guān)于合同生效、失效的規(guī)定，但“以審計(jì)為準(zhǔn)”的存在以及實(shí)現(xiàn)與否，均不影響施工合同中其他條款的效力。

2）是否屬于“合同權(quán)利義務(wù)的部分轉(zhuǎn)讓”？

工程結(jié)算是承發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)，但“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款客觀上卻讓工程造價(jià)的認(rèn)定由第三方即審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)決定，是否屬于當(dāng)事人共同轉(zhuǎn)讓了部分合同權(quán)利義務(wù)？

合同權(quán)利義務(wù)部分轉(zhuǎn)讓后，雖然受讓方不是必須參與簽約，但合同中被轉(zhuǎn)讓部分的內(nèi)容應(yīng)由受讓方履行，受讓方履行相應(yīng)內(nèi)容的行為屬于民事法律行為，行為的內(nèi)容是由原合同決定的。但在施工合同約定“以審計(jì)為準(zhǔn)”的場(chǎng)合，政府審計(jì)的啟動(dòng)、程序及結(jié)論，均依行政法律法規(guī)進(jìn)行，審計(jì)機(jī)關(guān)既無(wú)受讓施工合同中權(quán)利義務(wù)的意思，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論的確定也不受原施工合同的必然約束，且審計(jì)行為本身是行政行為，不是民事法律行為，由此觀之，“以審計(jì)為準(zhǔn)”亦不屬于承發(fā)包雙方轉(zhuǎn)讓部分合同權(quán)利義務(wù)的情況。

3）是否屬于“執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)”的范疇？

“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款意在使民事合同中的價(jià)格金額，由政府審計(jì)行為來(lái)最終確定，是否指《合同法》第六十三條規(guī)定的“執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)”的范疇？

“政府定價(jià)”“政府指導(dǎo)價(jià)”均系法定用語(yǔ)，其內(nèi)涵規(guī)定在《價(jià)格法》之中，根據(jù)該法第三條規(guī)定：“政府定價(jià)是指依照本法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)，按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定的價(jià)格；政府指導(dǎo)價(jià)，是指依照本法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者制定的價(jià)格?！倍▋r(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)的適用原則，由《價(jià)格法》第十八規(guī)定，該條規(guī)定：“下列商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（一）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；（二）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；（三）自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；（四）重要的公用事業(yè)價(jià)格；（五）重要的公益性服務(wù)價(jià)格?！?/span>

從《價(jià)格法》的上述規(guī)定及中央和地方的具體規(guī)定來(lái)看，建設(shè)工程施工合同明顯不屬于“執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)”的范圍。

（2）“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款與“合同的全面履行”

“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的存在，直接的后果便是工程竣工驗(yàn)收后，正常的工程結(jié)算金額無(wú)法達(dá)成，直接影響工程造價(jià)的確定以及阻礙工程款請(qǐng)求權(quán)的行使，其實(shí)質(zhì)是在合同簽訂之時(shí)便已導(dǎo)致合同價(jià)款不明確，進(jìn)而導(dǎo)致工程款支付期限不明確。此種情景，應(yīng)適用《合同法》第六十一條、第六十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，此兩條內(nèi)容如下：

第六十一條 合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒(méi)有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定。

第六十二條 當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依照本法第六十一條的規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定：

（一）質(zhì)量要求不明確的，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)履行；沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照通常標(biāo)準(zhǔn)或者符合合同目的的特定標(biāo)準(zhǔn)履行。

（二）價(jià)款或者報(bào)酬不明確的，按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行；依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的，按照規(guī)定履行。

……

從上述條文看，合同價(jià)款不明時(shí)，應(yīng)考慮“補(bǔ)充協(xié)議”“合同有關(guān)條款”“交易習(xí)慣”“訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行”。在施工合同價(jià)款具有可調(diào)空間時(shí)，都可以說(shuō)合同價(jià)款最終并不明晰，工程竣工驗(yàn)收后的結(jié)算程序，就是達(dá)成一個(gè)關(guān)于合同價(jià)款的“補(bǔ)充協(xié)議”；而“合同有關(guān)條款”“訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行”則是雙方無(wú)法自行達(dá)成結(jié)算時(shí)，由法院或者仲裁機(jī)構(gòu)委托司法鑒定應(yīng)當(dāng)遵守的組價(jià)原則。

施工合同中有關(guān)工程結(jié)算的條款，本身即是《合同法》第六十一條、第六十三條在工程建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。“以審計(jì)為準(zhǔn)”本身亦是解決合同價(jià)款不明的一種途徑，其本身亦是為了承發(fā)包雙方（尤其是發(fā)包方）最終履行合同主義務(wù)而存在，是一個(gè)為主合同義務(wù)履行而服務(wù)的條款，當(dāng)該條款導(dǎo)致工程造價(jià)遲遲不能確定，影響合同主義務(wù)的履行時(shí)，基于“合同全面履行”原則，承包人有權(quán)且人民法院亦應(yīng)突破該條款的表面束縛，而采用其他合理的方式確定工程造價(jià)，維護(hù)合同雙方的權(quán)利義務(wù)平衡，推進(jìn)合同的正常、合同的履行。而這種突破“以審計(jì)為準(zhǔn)”的前提，是如何認(rèn)定“以審計(jì)為準(zhǔn)”已實(shí)際影響了合同主義務(wù)的履行。

（3）對(duì)“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的突破

當(dāng)“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款阻礙了合同的正常、全面履行時(shí)，權(quán)利人應(yīng)有權(quán)突破該條款的表面限制。司法實(shí)踐中，人民法院突破該條款，以司法鑒定或其他合理的方式確定工程造價(jià)的，有以下幾種情況。

1）非因承包人的原因，導(dǎo)致政府審計(jì)程序遲遲無(wú)法啟動(dòng)。

政府審計(jì)系行政監(jiān)督行為，涉及是的審計(jì)機(jī)關(guān)與發(fā)包人之間的法律關(guān)系，發(fā)包人可能存在故意拖延提交審計(jì)資料的情況，審計(jì)部門(mén)也可能因各種原因遲遲不將項(xiàng)目工程列入年度審計(jì)計(jì)劃。無(wú)論何種情況，都屬于施工合同中確定價(jià)款的條款不能有效實(shí)現(xiàn)，阻礙了合同主義務(wù)的履行，當(dāng)事人可以通過(guò)其合理方式來(lái)確定價(jià)款，如果雙方當(dāng)事人不能達(dá)到有效協(xié)議，任何一方當(dāng)事人在訴訟或者仲裁程序中，要求進(jìn)行工程價(jià)款的司法鑒定，均應(yīng)得到支持，以推到施工合同的有效履行。

2）審計(jì)機(jī)關(guān)明確表示無(wú)法出具審計(jì)結(jié)論

審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行正常的審計(jì)，其原因很多，或因行政法規(guī)的變動(dòng)，或因工程建造資料的缺失，或因工程建造過(guò)程的某些違規(guī)問(wèn)題尚未依法解決等，無(wú)論具體原因?yàn)楹危热粚徲?jì)無(wú)法進(jìn)行，不能通過(guò)審計(jì)來(lái)明確合同價(jià)款，就不應(yīng)堅(jiān)守形式上的審計(jì)程序，而導(dǎo)致施工合同無(wú)法正常履行。

3）從審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資料中無(wú)法得出工程具體造價(jià)

此種情況，較多出現(xiàn)在總承包人與分包人之間的工程款糾紛中。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程的審計(jì)通常以整體工程為對(duì)象，并不刻意區(qū)分分項(xiàng)分部工程，更不會(huì)從各個(gè)分包人的施工范圍來(lái)考慮審計(jì)方式，所以會(huì)出現(xiàn)從審計(jì)報(bào)告中無(wú)法得出分包部分工程對(duì)應(yīng)的審計(jì)價(jià)款的情況。由此，即便分包合同中“以審計(jì)為準(zhǔn)”的條款，也無(wú)法以審計(jì)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算，故而當(dāng)事人可以另行協(xié)商確定工程造價(jià)，也有權(quán)通過(guò)申請(qǐng)司法鑒定來(lái)確定工程造價(jià)。

（四）結(jié) 語(yǔ)

工程結(jié)算中“以審計(jì)為準(zhǔn)”款，本質(zhì)上是解決“合同價(jià)款不明”的程序性約定，無(wú)論是政府投資項(xiàng)目中的結(jié)算“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款，還是非政府投資的一般項(xiàng)目中的工程對(duì)賬結(jié)算行為，均是一種合同履行過(guò)程中確定合同價(jià)款的方法，性質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，司法上亦不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

司法對(duì)“承發(fā)包雙方就工程造價(jià)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)”與“審計(jì)程序無(wú)法正常啟動(dòng)或?qū)徲?jì)結(jié)果不能依法作出”應(yīng)一視同仁，視為當(dāng)事人無(wú)法按約定方式來(lái)解決合同價(jià)款不明的問(wèn)題，應(yīng)準(zhǔn)許一方當(dāng)事人對(duì)工程造價(jià)提出的鑒定申請(qǐng)，以解決合同價(jià)款不明問(wèn)題，促進(jìn)合同履行，創(chuàng)造合同履行效益。

來(lái)源：曲尺法評(píng) 作者：牛永帥已獲得授權(quán)轉(zhuǎn)載。

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