基建投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期履約現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
隨著我國(guó)大量PPP項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目越來(lái)越多。運(yùn)營(yíng)，是PPP項(xiàng)目區(qū)別于傳統(tǒng)政府工程項(xiàng)目的根本，項(xiàng)目公司不僅要承擔(dān)項(xiàng)目的投資建設(shè)任務(wù)，更需要完成長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理工作。發(fā)改委和財(cái)政部先后在相關(guān)文件中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的運(yùn)營(yíng)屬性和運(yùn)營(yíng)要求提出了規(guī)范要求?；ㄍ顿Y項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)，不能只停留于合同的條款，更需要專(zhuān)業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)?；A(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目往往具有投資大、運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、公益性等特征，項(xiàng)目會(huì)因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的變動(dòng)、利率變動(dòng)、通貨膨脹及不可抗力等市場(chǎng)金融變化導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加或收入減少，因此必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)視角對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效管理來(lái)確保投資收益。從投資規(guī)律看，基建投資項(xiàng)目的履約創(chuàng)效和投資收益主要產(chǎn)生于運(yùn)營(yíng)期，如何保障投資項(xiàng)目的投資目的成功呈現(xiàn)以及長(zhǎng)期化健康運(yùn)營(yíng)，關(guān)系到大量基建存量資產(chǎn)的質(zhì)量和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
目前，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期主要面臨問(wèn)題有以下五類(lèi)：一是項(xiàng)目的實(shí)施方案對(duì)運(yùn)營(yíng)成本和收入測(cè)算不實(shí)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)；二是運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)不夠明確，缺乏實(shí)操性；三是基于地方財(cái)政壓力，回購(gòu)出現(xiàn)違約，產(chǎn)生拖延或不足額付費(fèi)；四是項(xiàng)目的調(diào)價(jià)機(jī)制不完善，在合同約定的調(diào)價(jià)機(jī)制觸發(fā)時(shí)，由于分歧較大，導(dǎo)致調(diào)價(jià)機(jī)制無(wú)法推行；五是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)未得到有效保障，導(dǎo)致收益不足。
基于以上運(yùn)營(yíng)期面臨的困境，筆者結(jié)合項(xiàng)目管理實(shí)踐，對(duì)運(yùn)營(yíng)期如何進(jìn)行有效的管理進(jìn)行分析并提出建議。
運(yùn)營(yíng)期履約管理的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升路徑分析
落實(shí)運(yùn)營(yíng)前置，確保項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目?jī)?nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制和自我造血能力是保障運(yùn)營(yíng)收入的關(guān)鍵。為提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，避免因“先天不足”造成項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性落空，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)盡早介入項(xiàng)目前期工作。作者認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)前置包括三個(gè)階段。第一個(gè)前置是項(xiàng)目籌劃階段，政府及實(shí)施主體要通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性分析，依據(jù)市場(chǎng)環(huán)境對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)做前端分析，實(shí)現(xiàn)基建投資項(xiàng)目的商業(yè)性和公益性的平衡。圍繞著投資項(xiàng)目的全壽命周期管理，將運(yùn)營(yíng)籌劃前置，以優(yōu)秀創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)方案協(xié)助項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)。第二前置是建立“投建運(yùn)”一體化管理模式，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的聯(lián)動(dòng)性。在項(xiàng)目的建設(shè)階段以運(yùn)營(yíng)需求為指導(dǎo)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、人工智能、數(shù)字化等手段，提升項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量；第三個(gè)前置是建設(shè)期運(yùn)營(yíng)期的無(wú)縫銜接。項(xiàng)目公司（SPV）在項(xiàng)目建設(shè)期要做好運(yùn)營(yíng)期準(zhǔn)備，包括運(yùn)營(yíng)期的啟動(dòng)時(shí)間確認(rèn)、及時(shí)辦理竣備證及完成相關(guān)審批程序，保證項(xiàng)目準(zhǔn)時(shí)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。
項(xiàng)目履約過(guò)程中，以IRR和NPV為管理導(dǎo)向，強(qiáng)化項(xiàng)目成本收益管理。內(nèi)部投資收益率IRR和凈現(xiàn)值NPV是投資收益兩個(gè)最為重要的維度，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期前，基于項(xiàng)目投資的邊界條件對(duì)IRR因素進(jìn)行敏感性分析，制定投后履約管理方案并進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理。做到兩個(gè)堅(jiān)持，一是“快收慢支”，盡可能把收入提前，出資延后。二是“多收少支”，有效增加運(yùn)營(yíng)收入控制運(yùn)營(yíng)成本。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本管理上，重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是建設(shè)期遺留問(wèn)題尤其是運(yùn)營(yíng)的重大隱患及運(yùn)營(yíng)提升改造要及時(shí)整改，并及時(shí)購(gòu)買(mǎi)運(yùn)營(yíng)期保險(xiǎn)；二是融資成本的有效控制，并根據(jù)金融政策采取變通的融資方案以降低資金成本；三是對(duì)運(yùn)營(yíng)的成本動(dòng)態(tài)管理，尤其是運(yùn)營(yíng)的能耗應(yīng)合理分擔(dān)，采用光伏發(fā)電等形式控制項(xiàng)目能耗成本。遇到政府重大活動(dòng)（如亞運(yùn)會(huì)），發(fā)生管理升級(jí)和場(chǎng)館裝飾的配合責(zé)任可與政府協(xié)商明確成本支出。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入管理上，重點(diǎn)考慮以下兩個(gè)方面：除去政府回購(gòu)資金之外，使用者付費(fèi)是運(yùn)營(yíng)收入的主要來(lái)源，一是基礎(chǔ)使用者收入的落實(shí)。應(yīng)關(guān)注運(yùn)營(yíng)期內(nèi)產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)格，如高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、車(chē)輛引流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)租金收繳率等因素；二是開(kāi)源增收。例如廣告收入、配套服務(wù)設(shè)施的收費(fèi)。
動(dòng)態(tài)跟蹤地方財(cái)政狀況，有效落實(shí)回購(gòu)節(jié)點(diǎn)。作為投資收益的管理重點(diǎn)，項(xiàng)目回購(gòu)是運(yùn)營(yíng)階段的重中之重。基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的回購(gòu)，往往是需要以政府財(cái)政資源為基礎(chǔ)。雖然投資決策都會(huì)將地方財(cái)政狀況作為項(xiàng)目判斷依據(jù)，但項(xiàng)目的投后履約管理更需要?jiǎng)討B(tài)跟蹤地方財(cái)政的實(shí)際情況。在做好項(xiàng)目的工程決算和績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，對(duì)回購(gòu)工作開(kāi)展全過(guò)程管理。首先要?jiǎng)討B(tài)做好政府信用度調(diào)查和財(cái)政能力調(diào)查，對(duì)政府負(fù)債、土地拍賣(mài)情況、發(fā)債計(jì)劃等信息動(dòng)態(tài)跟蹤，對(duì)政府的財(cái)力進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分析判斷。其次，要重點(diǎn)做好政府回購(gòu)資金的渠道和支付程序的調(diào)查。項(xiàng)目回購(gòu)資金是否納入當(dāng)?shù)刎?cái)政年度預(yù)算、項(xiàng)目回購(gòu)資金的來(lái)源和審批流程都應(yīng)當(dāng)納入運(yùn)營(yíng)管理的范圍。再次，一旦項(xiàng)目回購(gòu)出現(xiàn)違約逾期情況，要及時(shí)采取有效措施催討?？紤]到政府承擔(dān)逾期滯納金的難度，建議合同對(duì)逾期回購(gòu)約定分段資金成本的形式承擔(dān)違約責(zé)任。如政府回購(gòu)能力有限，建議投資人應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)止損。最后如果涉及到政府回購(gòu)擔(dān)保的，還需對(duì)回購(gòu)擔(dān)保的主體和抵押物資格，進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和評(píng)估。
從股權(quán)、資產(chǎn)、合約三個(gè)維度，對(duì)投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期履約做好項(xiàng)目公司的基礎(chǔ)管理。首先是項(xiàng)目公司的股權(quán)管理，結(jié)合項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)，明確控股股東和參股股東的責(zé)權(quán)利，確保資本方和政府資本方項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期管理的邊界清晰，分工明確。同時(shí)要對(duì)公司董監(jiān)高等履職代表進(jìn)行規(guī)范管理和考核。如項(xiàng)目發(fā)生重大變化時(shí)，觸發(fā)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或回購(gòu)，以確保項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。其次是項(xiàng)目的資產(chǎn)管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期后形成的固定資產(chǎn)，要建立清單進(jìn)行管理和有效維護(hù)。若為運(yùn)營(yíng)進(jìn)行必要的替換和提升，需和政府實(shí)施主體予以確認(rèn)，以避免產(chǎn)生賠償責(zé)任；再次是合約動(dòng)態(tài)管理，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)外部條件變化及政府管理變更等因素，對(duì)投資收益帶來(lái)極大影響，需要及時(shí)進(jìn)行合同再談判，以補(bǔ)充協(xié)議的形式保證運(yùn)營(yíng)權(quán)益。例如新冠疫情期間，配合防疫措施采取的運(yùn)營(yíng)調(diào)整，可獲得政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。在規(guī)范的項(xiàng)目管理基礎(chǔ)上，應(yīng)在運(yùn)營(yíng)期階段性地開(kāi)展項(xiàng)目過(guò)程評(píng)價(jià)，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目的投資進(jìn)展進(jìn)行全面分析，在項(xiàng)目投資收益的測(cè)算基礎(chǔ)上，從定性和定量?jī)蓚€(gè)維度審視項(xiàng)目投資管理，進(jìn)行績(jī)效影響、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、持續(xù)能力等三方面的評(píng)價(jià)。
依托基建投資邏輯，培育“基建商業(yè)”運(yùn)管能力。基建投資項(xiàng)目有別于常規(guī)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，其商業(yè)價(jià)值的挖掘作為投資收益管理的重要一環(huán)，必須建立在基建投資邏輯的基礎(chǔ)之上。通過(guò)資源整合和模式創(chuàng)新，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的商業(yè)策劃和招商落實(shí)，為項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值做增量。例如站體綜合體類(lèi)項(xiàng)目，可有效利用政府資源和社會(huì)資源引進(jìn)政府補(bǔ)貼類(lèi)項(xiàng)目，充分發(fā)揮物流優(yōu)勢(shì)；園區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目和文化體育類(lèi)項(xiàng)目，以消費(fèi)導(dǎo)向合理安排業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮政府管理職能的引流優(yōu)勢(shì)。結(jié)合基建投資項(xiàng)目特點(diǎn)，權(quán)衡績(jī)效考核和商業(yè)增效，建立滿足基建特性的商業(yè)資源庫(kù)，選擇匹配的基建商業(yè)合作模式。一個(gè)規(guī)范的、健全的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理體制，能有效應(yīng)對(duì)公共安全、社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，甚至是營(yíng)運(yùn)虧損等一系列問(wèn)題。社會(huì)資本應(yīng)要求自己的項(xiàng)目公司和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，完善組織架構(gòu)、明確崗位職責(zé)、建立健全運(yùn)營(yíng)管理制度，使管理制度和流程設(shè)置滿足運(yùn)營(yíng)管理的需求，形成有效的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)機(jī)制，進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理水平。
基建類(lèi)投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的履約風(fēng)險(xiǎn)管控
合理設(shè)置唯一性，提高項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目既具有公益性和社會(huì)性的“非市場(chǎng)性”，亦具有收費(fèi)性和競(jìng)爭(zhēng)性的“市場(chǎng)性”。多數(shù)情況下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)率相對(duì)較低，投資回收周期較長(zhǎng)，需要政府通過(guò)政策手段等提供經(jīng)營(yíng)環(huán)境保障。為避免政府或其他投資人新建或改建其他同類(lèi)型項(xiàng)目，對(duì)本項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，擠壓市場(chǎng)空間，從而減少本項(xiàng)目收入，應(yīng)在合同中設(shè)置唯一性條款。當(dāng)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)收益下降時(shí)，要求政府合法運(yùn)用行政手段確保公眾對(duì)本項(xiàng)目的最低需求量，或允許社會(huì)資本提高公共服務(wù)價(jià)格以填補(bǔ)損失，或由政府通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助的形式增加額外收益，甚至可以延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)期，使得社會(huì)資本有更長(zhǎng)時(shí)間回收成本，確保社會(huì)資本保持預(yù)期收益水平，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展、政府方和社會(huì)資本的互利共贏。
增設(shè)合理的運(yùn)營(yíng)期調(diào)整和價(jià)格調(diào)整機(jī)制。基建項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，在運(yùn)營(yíng)階段存在諸多不確定性因素，不可避免地會(huì)出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)邊界條件變化，尤其是運(yùn)營(yíng)期限和價(jià)格的變化，將對(duì)運(yùn)營(yíng)收入和成本產(chǎn)生重大影響。社會(huì)資本應(yīng)在合同中設(shè)置運(yùn)營(yíng)期調(diào)整和價(jià)格調(diào)整機(jī)制（包括收費(fèi)價(jià)格波動(dòng)和成本價(jià)格波動(dòng)），當(dāng)由于種種風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按約定時(shí)間開(kāi)始運(yùn)營(yíng)或運(yùn)營(yíng)中止，或因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、法規(guī)等運(yùn)營(yíng)環(huán)境因素發(fā)生變化對(duì)價(jià)格產(chǎn)生影響時(shí)，就可以借助相關(guān)調(diào)整機(jī)制對(duì)收費(fèi)價(jià)、收費(fèi)期、可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。特別注意的是，應(yīng)盡可能明確調(diào)價(jià)和調(diào)期的觸發(fā)條件和審查期限，以確保執(zhí)行力。
完善績(jī)效考核機(jī)制，確保科學(xué)性和合理性。對(duì)于社會(huì)資本而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、考核周期與程序以及考核后的救濟(jì)措施。一是，在合同中預(yù)留考核指標(biāo)調(diào)整機(jī)制，當(dāng)達(dá)到一定的運(yùn)營(yíng)期限或客觀情況發(fā)生變化，允許合同方重新對(duì)績(jī)效考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保公共服務(wù)的持續(xù)性。二是，由政府、行業(yè)主管部門(mén)、公眾代表等利益相關(guān)方共同組成考核小組，并定期更換小組成員，以確?？己说墓叫?，避免權(quán)力尋租。三是，將考核周期與付費(fèi)周期相銜接，確?？己说募皶r(shí)性。四是，對(duì)于績(jī)效考核出現(xiàn)異常或分?jǐn)?shù)較低的情況，應(yīng)給予社會(huì)資本整改機(jī)會(huì)和救濟(jì)權(quán)利，以維護(hù)項(xiàng)目社會(huì)效益。
明確運(yùn)營(yíng)主體責(zé)任，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主體涉及到政府、社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，社會(huì)資本應(yīng)合理劃分各方主體的權(quán)利義務(wù)，明確運(yùn)營(yíng)責(zé)任邊界，在政府、社會(huì)資本、運(yùn)營(yíng)商之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配，將風(fēng)險(xiǎn)分配給成本最小、管理效率最高的一方，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。對(duì)于政府方與社會(huì)資本方，原則上，運(yùn)營(yíng)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策、外部運(yùn)營(yíng)條件等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。對(duì)于社會(huì)資本方與專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，建議社會(huì)資本制定運(yùn)營(yíng)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)運(yùn)營(yíng)商的績(jī)效考核促使其提升運(yùn)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的再分配，以達(dá)到激勵(lì)相容、合作共贏。
對(duì)于一個(gè)基建投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目建成的目的就是要持續(xù)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)是衡量項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，因此加速轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)觀念、提升運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)、落實(shí)運(yùn)營(yíng)管理，從運(yùn)營(yíng)端真正保障基礎(chǔ)設(shè)施投資行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)基建投資項(xiàng)目上海嘉瀏高速公路工程高品質(zhì)履約目標(biāo)。
本文來(lái)自《施工企業(yè)管理》雜志，作者饒師昭。
