大家都知道，中國目前存在嚴重的人地分流情況，大量人口往一二線城市聚集，造成人口密集，土地緊張；三四線以下的城市人口流失，土地閑置。這也造成了各地政府間財力的不平衡，富者愈富，窮者愈窮。在這種情況下，用地指標增減掛鉤是彌補不平衡的一個好辦法。人口流出的地區(qū)，將閑置的用地指標，轉(zhuǎn)讓給用地指標緊張的城市，并獲得現(xiàn)金收入。這是另一種的財政平衡和發(fā)展成果共享。
習近平總書記在2018年中央經(jīng)濟工作會議上提出，要改進耕地占補平衡管理辦法，建立補充耕地指標在國家統(tǒng)籌下跨省調(diào)劑機制，把調(diào)劑收益用于支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。國土資源部已經(jīng)明確，“十三五”期間將全面推行城鄉(xiāng)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤政策。
政策的出臺，或?qū)O大改變傳統(tǒng)地方政府土地財政的收益模式。三四線以下城市地方政府可以考慮在此方面做些文章。而金融機構(gòu)也可以提供助力。
一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的政策依據(jù)
按照《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》以及國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地。由于城鄉(xiāng)建設用地在出讓價格上存在較大的差異，加之在土地整理過程中的政府基礎(chǔ)設施投入、地塊位置等其他因素會導致土地升值，增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用將獲得部分收益，而這部分收益除用于支付拆遷復墾安置和必要的收益返還外剩余的部分將實行“收支兩條線管理”，以土地出讓收入的形式納入政府財政收入，成為部分地方政府主要的收入來源。
2017年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于下達〈2017年全國土地利用計劃〉的通知》中，非常明確的提出要全面貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅決策部署,加大對異地扶貧搬遷用地支持, 對集中連片特困地區(qū)及其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣,國家專項安排每縣新增建設用地計劃600畝。2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》正式以國家政策導向的形式，明確深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)跨省域流轉(zhuǎn)使用的，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州及其他深度貧困縣土地指標增加掛鉤可以正式跨越省際范圍，實現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)交易。
在國家政策導向下，部分試點省份先行先試，積極推動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點改革的制度建設和流轉(zhuǎn)交易。如自2015年起，四川省相繼頒發(fā)了《四川省國土資源廳支持貧困地區(qū)扶貧攻堅十條措施》（川國土資發(fā)[2015]75號）、《四川省進一步深化城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點改革助推脫貧攻堅意見》（川國土資發(fā)[2017]48號）等相關(guān)文件，將增減掛鉤項目作為扶貧攻堅的重要方法與舉措大力推進。安徽、甘肅、江蘇等省也陸續(xù)制定《關(guān)于開展省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤積極支持脫貧攻堅和易地扶貧搬遷的意見》（陜國土資發(fā)〔2016〕14號）、《關(guān)于印發(fā)支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的若干措施的通知》（甘國土資發(fā)〔2017〕274號）《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》（蘇政辦發(fā)〔2017〕101號）等行政法規(guī)，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理要求和交易細則做出了明確的規(guī)定。根據(jù)2017年國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個省份開展增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達334.53億元。2017年底，四川巴中實現(xiàn)增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)流轉(zhuǎn)，4500畝節(jié)余指標流轉(zhuǎn)給成都高新區(qū)，籌集扶貧資金13.3億元；2017年12月，四川樂山市馬邊縣與浙江紹興越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)結(jié)余指標7000畝，協(xié)議總金額50.4億元；四川涼山州木里藏族自治縣與浙江省嘉善縣簽訂增減增減掛鉤節(jié)余指標跨省交易使用合作框架協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標3000畝，畝均價格72萬元，預計協(xié)議總金額將達到21.6億元。安徽省金寨縣在宅基地改革中利用增減掛鉤政策，將宅基地制度改革中節(jié)余的1.09萬畝農(nóng)村建設用地指標，以每畝45萬元流轉(zhuǎn)到合肥、馬鞍山、滁州等地，實現(xiàn)交易近50億元。河南省以增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，推出宅基地復墾券交易，累計實現(xiàn)宅基地復墾券交易2.58萬畝，交易金額49.69億元。
二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的市場機遇
從江蘇、四川、云南等試點省份的實際運行管理情況來看，為充分發(fā)揮增減掛鉤試點的綜合效益，城鄉(xiāng)建設用地的土地整理不僅僅限于原宅基地，而是農(nóng)村區(qū)域的土地綜合整治。這種綜合整治下的指標收益有兩種：一是新增耕地指標，按現(xiàn)行省內(nèi)和省際異地置換委托補充耕地設計，不是市場定價，而是政府之間的博弈與撮合；二是新增建設用地指標，按指標和指標對應地塊兩種不同模式設計之間產(chǎn)生的投入與產(chǎn)出價差。
土地指標增減掛鉤中的主要建設內(nèi)容：拆除舊房后的農(nóng)村院落整理為耕地、規(guī)劃需歸并的農(nóng)村道路整理為耕地、規(guī)劃需歸并的農(nóng)田水利設施整理為耕地、規(guī)劃需歸并的田坎整理為耕地、項目區(qū)的廢棄地、荒草地整理為耕地、分散居住的農(nóng)村居民遷至規(guī)劃安置區(qū)集中居住，推進鎮(zhèn)、村一體化。各地因拆遷補償標準存在差異、施工地施工條件、地質(zhì)地貌、主要安置方式存在差異，項目成本不同。通過對重慶、云南、四川等西南省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中：
1.對拆舊區(qū)內(nèi)零散土地上的危舊農(nóng)房改造建設，通過土地集約利用獲得新增建設用地指標，費用為20萬元/畝；
2.建新區(qū)國有建設用地的拆遷安置補助，成本為25萬元/畝，該價格含建新區(qū)內(nèi)的拆遷安置所涉及的的土地補償費、青苗及附作物補償費、安居房建設及人員安置費、土地管理費、統(tǒng)征工作經(jīng)費等；
3.建新區(qū)宗地外“六通”等基礎(chǔ)設施配套建設：5萬元/畝。
以西南某省為例，目前全省88個貧困縣都在大力開展增減掛鉤項目，每個貧困縣在2018年-2020年預計將實施約1萬畝增減掛鉤項目,其中部分淺丘地區(qū)已實施的增減掛鉤項目的每畝平均成本約15萬元，部分采取建新區(qū)集中安置的山區(qū)地區(qū)項目實施成本約為18萬每畝。按照國務院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）中城市和交通基礎(chǔ)設施項目最低20%的資本金比例要求，采用比較保守的18萬/畝市場估計，2018-2020年該省土地指標增加掛鉤所產(chǎn)生的總投入資金約為1584余元，資金需求缺口將達1267.2億元。
三、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的意義
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所主任李國祥指出，“新增城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標可以跨省調(diào)劑，一方面可以有效的緩解一些地區(qū)的用地指標，解決供求矛盾的問題；另一方面，也可以增加貧困地區(qū)收入；同時，也可以看出，政府正在通過市場機制將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省調(diào)劑引入政府管理，從而更好的配置資源。”
而在韓俊看來，“現(xiàn)在在省內(nèi)扶貧縣搞易地搬遷，節(jié)余的指標在省內(nèi)可以跨縣域調(diào)節(jié)。比如，河南搞易地搬遷，農(nóng)民搬走了，增加的建設用地指標賣到鄭州，一畝地可以賣到30萬左右。比如安徽金寨縣，金寨縣易地搬遷節(jié)省出來增減掛鉤指標1萬畝，賣到合肥賣了將近50個億。江蘇易地搬遷增減掛節(jié)余指標賣到過每畝70萬。當然，也不能說為了賣錢就讓農(nóng)民“上樓”，這是不允許的，主要還是結(jié)合易地搬遷。毫無疑問，城鄉(xiāng)建設用地增減掛結(jié)余指標如果允許跨省調(diào)劑，將可以形成一個更合理的價格，可以籌措更為可觀的資金，可以為打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力的資金支持?！?/p>
《統(tǒng)籌管理辦法》指出，跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌要堅持耕地占補平衡縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，合理控制補充耕地國家統(tǒng)籌實施規(guī)模。要堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，以土地整治和高標準農(nóng)田建設新增耕地為主要來源，確保統(tǒng)籌補充耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。
值得指出的是，節(jié)余指標跨省域調(diào)劑并不是隨意可為。
此次發(fā)布的《調(diào)劑管理辦法》中則規(guī)定，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑，是指“三區(qū)三州” （即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。
《調(diào)劑管理辦法》強調(diào)，開展節(jié)余指標跨省域調(diào)劑要落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，加強土地利用總體規(guī)劃和年度計劃統(tǒng)籌管控，維護群眾權(quán)益和土地市場秩序。幫扶地區(qū)要把決勝全面小康、實現(xiàn)共同富裕擺在更加突出位置，落實好幫扶責任。深度貧困地區(qū)要把握地域差異，注重保護歷史文化和自然風貌，因地制宜實施復墾。
同時，國家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標價格標準。
節(jié)余指標調(diào)出價格根據(jù)復墾土地的類型和質(zhì)量確定，復墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬元，復墾為高標準農(nóng)田的每畝40萬元。節(jié)余指標調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規(guī)劃建設用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。
按照《調(diào)劑管理辦法》規(guī)定，財政部統(tǒng)一收取幫扶省份調(diào)劑資金，統(tǒng)一撥付深度貧困地區(qū)所在省份。調(diào)劑資金支出要優(yōu)先和重點保障產(chǎn)生節(jié)余指標深度貧困地區(qū)的安置補償、拆舊復墾、基礎(chǔ)設施和公共服務設施建設等。
