從政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)全過程控制及決算審計(jì)等工作中，不難發(fā)現(xiàn)很多項(xiàng)目或多或少都存在著超概現(xiàn)象，這不僅使項(xiàng)目投資效益下降，而且會導(dǎo)致國家對基建投資失控。本文通過分析政府投資項(xiàng)目超概算的原因，提出有效控制政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理的措施。
0 引言
隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，我國投融資體制的改革力度不斷加大。政府財(cái)政性投融資建設(shè)涉及基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)，其金額數(shù)量大，影響范圍廣，是關(guān)系到國計(jì)民生的大事。設(shè)計(jì)概算是控制投資規(guī)模和工程造價(jià)的主要依據(jù)，也是撥款的依據(jù)；概算審查不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實(shí)際，還可以對不經(jīng)濟(jì)、不合理的因素進(jìn)行調(diào)整，有利于控制投資規(guī)模，節(jié)省投資，保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進(jìn)行。基建財(cái)務(wù)部門應(yīng)參與概算的審查工作，以便取得主動權(quán)和發(fā)言權(quán)，做到事前控制。在過程中控制杜絕建設(shè)項(xiàng)目超概算，是項(xiàng)目造價(jià)管理的重要內(nèi)容。
1 政府投資項(xiàng)目超概算現(xiàn)狀
工程超概算的現(xiàn)象在我國的工程項(xiàng)目建設(shè)中是普遍存在的。只有少數(shù)的工程項(xiàng)目在結(jié)算的時(shí)候，實(shí)際造價(jià)低于或基本持平項(xiàng)目概算，而大多數(shù)工程都會不同程度地出現(xiàn)超概算現(xiàn)象。政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目周期長，所需資金量大，且政府投資項(xiàng)目中大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、港口、機(jī)場、地鐵等。項(xiàng)目規(guī)模很大，投入的資金量少則數(shù)千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時(shí)間才能建成。這對政府投資項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中的管理工作提出了更高的要求。所以，要透過現(xiàn)象找本質(zhì)原因，盡量規(guī)避超概算現(xiàn)象。
2 政府投資項(xiàng)目超概算的原因分析
出現(xiàn)超概算現(xiàn)象是多種原因造成的，如前期概算階段設(shè)計(jì)單位與建設(shè)單位配合不當(dāng)，施工過程中各職能單位不專業(yè)等，都是造成工程項(xiàng)目超概算的主要原因。
2.1 前期工作未到位
2.1.1 設(shè)計(jì)單位
工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)漏項(xiàng)和變更是比較普遍存在的，其引起的費(fèi)用增加在超概算的各種因素中往往名列前茅。設(shè)計(jì)工作的深度不夠，導(dǎo)致設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的設(shè)計(jì)單位，在設(shè)計(jì)階段缺乏深入細(xì)致的調(diào)查研究，工作敷衍了事，以及設(shè)計(jì)水平不高，審查制度不嚴(yán)等，結(jié)果在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)漏項(xiàng)，不得不補(bǔ)列建設(shè)內(nèi)容，因此增加了投資。不按國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，或?qū)δ稠?xiàng)具體的設(shè)計(jì)方案缺乏比較導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更是增加投資的主要原因之一。比如某機(jī)場項(xiàng)目，在施工過程中發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)工作紕漏多，許多設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)場施工條件不符，比如雨棚排水溝防水材料使用油膏導(dǎo)致出現(xiàn)多次漏水現(xiàn)象，后變更為油氈即解決問題。該項(xiàng)目中此類基本設(shè)計(jì)要求出狀況的情況層出不窮，據(jù)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)發(fā)生變更138份，簽證84份，預(yù)計(jì)結(jié)算金額高達(dá)2900多萬。
2.1.2 建設(shè)單位
首先，在招投標(biāo)過程中已埋下隱患，這主要是因?yàn)樵诨?xiàng)目是由多個(gè)單項(xiàng)工程組成，單項(xiàng)工程又由多個(gè)單位工程組成，單位工程又由多個(gè)專業(yè)工程組成。在工程招投標(biāo)時(shí)，有些建設(shè)單位只取其中部分內(nèi)容招標(biāo)，其他部分仍采用議標(biāo)的形式，留下了討價(jià)還價(jià)的余地，形成很多造價(jià)不確定因素。其次，承包商采用巧妙的投標(biāo)策略如不平衡報(bào)價(jià)，在不影響總價(jià)的情況下將工程預(yù)計(jì)會增加的項(xiàng)目的單價(jià)提高，以求在工程結(jié)算時(shí)得到更理想的造價(jià)，這給有效控制工程造價(jià)形成了困難。如某機(jī)場項(xiàng)目，建設(shè)單位在投標(biāo)階段沒有對施工單位報(bào)價(jià)進(jìn)行很多的篩選，施工單位采取了不平衡報(bào)價(jià)，在后期有很多“鉆空子”的機(jī)會。例如在當(dāng)時(shí)合同清單施工單位對抗暴墻項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)中，各單體項(xiàng)目出現(xiàn)了抗暴墻做法相同，合同清單綜合單價(jià)不同的情況，此部分涉及到14萬金額。類似情況多不勝數(shù)，導(dǎo)致了建設(shè)過程中成本控制完全失控，增加的預(yù)計(jì)結(jié)算金額不可估量。
建設(shè)單位在施工過程中隨意更改施工圖，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。有些建設(shè)單位從自身利益出發(fā)，在施工圖設(shè)計(jì)階段要求設(shè)計(jì)部門提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在工程實(shí)施階段又隨意添加一些與工程無關(guān)的項(xiàng)目，設(shè)計(jì)部門為了本部門利益，如多收設(shè)計(jì)費(fèi)等，往往輕易地就滿足建設(shè)單位要求，導(dǎo)致資金超計(jì)劃。如：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，建設(shè)單位在批準(zhǔn)總建筑面積基礎(chǔ)上新增了律師樓、采光棚等，且對東大門、圍墻崗樓等進(jìn)行二次設(shè)計(jì)，擴(kuò)大建筑面積近2000平米。同時(shí)，增加院內(nèi)道路、綠化、通信塔、停車場等附屬設(shè)施，以上擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和變更設(shè)計(jì)，對照原批準(zhǔn)概算建設(shè)內(nèi)容，超批概算投資1200萬元。
2.2 施工過程中各單位未盡職
2.2.1 施工監(jiān)理單位
工程監(jiān)理的監(jiān)理工作未落實(shí)處。首先監(jiān)理機(jī)構(gòu)不完善，很多監(jiān)理單位只有幾個(gè)相對穩(wěn)定的工程技術(shù)人員，且多數(shù)為臨時(shí)聘用人員，人員相當(dāng)不穩(wěn)定，不利于監(jiān)理隊(duì)伍的自身建設(shè);其次是整個(gè)監(jiān)理制度運(yùn)行的環(huán)境較差，監(jiān)理組織名為社會中介機(jī)構(gòu)，實(shí)則受雇于建設(shè)單位，以至于在目前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，監(jiān)理單位的行為基本上是為了迎合雇主；再者，同體監(jiān)理現(xiàn)象也很常見。監(jiān)理單位與施工單位往往存在隸屬關(guān)系，他們在工作中大部分時(shí)間睜只眼、閉只眼，未盡到監(jiān)理責(zé)任，導(dǎo)致施工單位鉆空隙，在施工過程中搞出很多“小動作”，監(jiān)理單位不向業(yè)主匯報(bào)，導(dǎo)致施工過程中預(yù)計(jì)結(jié)算金額增加。
2.2.2 投資管理單位
項(xiàng)目投資管理是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性要求很高的工作，需要高素質(zhì)、能把握全局的人才。具體地說，就是相關(guān)人員不僅要通曉法律知識，還有要熟知工程項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律和工程經(jīng)濟(jì)的知識。然而，目前我國這種復(fù)合型人才非常匱乏，因此在推行全過程投資管理工作中，暴露出來一個(gè)最大的問題就是不適應(yīng)現(xiàn)代投資管理模式的要求。具體表現(xiàn)為：一是專業(yè)技術(shù)素質(zhì)差，不能獨(dú)立果斷地處理復(fù)雜的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題，投資預(yù)控能力差，大量的管理工作停留在事后處理階段；二是缺少組織協(xié)調(diào)工程項(xiàng)目各主體間的關(guān)系的能力；三是缺乏經(jīng)濟(jì)和法律知識。這就導(dǎo)致了在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中無法及時(shí)向建設(shè)單位反應(yīng)項(xiàng)目預(yù)計(jì)結(jié)算金額，無法提出適當(dāng)解決爭議的方法，導(dǎo)致后期結(jié)算金額大大超過預(yù)計(jì)結(jié)算金額。
3 應(yīng)對控制政府投資項(xiàng)目超概算的措施
綜上所述，造成超概算的主要原因是設(shè)計(jì)單位、施工單位、建設(shè)單位等及一些個(gè)人的不當(dāng)行為造成的，要想做到控制概算，提高投資效益，必須制定相應(yīng)的辦法和措施。為此，特提出以下對策建議。
3.1 規(guī)范設(shè)計(jì)單位
設(shè)計(jì)是龍頭，牢牢把握設(shè)計(jì)這一“先行關(guān)”，是控制概算最重要的一環(huán)。因此，必須采取措施，切實(shí)加強(qiáng)對設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管理。
①提高設(shè)計(jì)深度，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案
設(shè)計(jì)人員在設(shè)計(jì)前，要十分重視資料的收集工作，充分了解項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告的內(nèi)容，包括水文、工程地質(zhì)條件，場地周圍環(huán)境，地形、地貌，工藝設(shè)備選型，建筑空間和平面，建筑材料和性能等，努力提高設(shè)計(jì)工作深度，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。
②積極推行限額設(shè)計(jì)
所謂限額設(shè)計(jì)，就是按照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告和投資估算，在保證質(zhì)量、功能要求的前提下，控制初步設(shè)計(jì)；按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)作概算，控制施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算。同時(shí)，各專業(yè)要按分配的投資額來控制設(shè)計(jì)。
設(shè)計(jì)人員必須提高專業(yè)技能、熟悉本專業(yè)的概算、預(yù)算和費(fèi)用定額，熟悉建筑材料預(yù)算價(jià)格，樹立強(qiáng)烈的工程造價(jià)控制意識，精心設(shè)計(jì)，大膽采用新工藝、新材料，把技術(shù)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一起來。在設(shè)計(jì)中一旦突破了相應(yīng)的概算，則必須返工，返工費(fèi)由設(shè)計(jì)單位自負(fù)，情況嚴(yán)重的還應(yīng)追究當(dāng)事人的責(zé)任。
3.2 監(jiān)督施工單位
施工單位的工作直接決定了項(xiàng)目建設(shè)的費(fèi)用和工程建設(shè)的質(zhì)量、進(jìn)度。為控制概算，需要抓好如下幾方面的工作。
①嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制，擇優(yōu)選擇施工隊(duì)伍
在施工階段，一定要嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)制度，擇優(yōu)選擇施工隊(duì)伍。要采取有效措施，堅(jiān)決克服在招標(biāo)、投標(biāo)中的各種不正當(dāng)行為，發(fā)現(xiàn)問題必須要嚴(yán)肅查處。
要認(rèn)真審查施工單位編制的經(jīng)優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)圖，認(rèn)真做好施工隊(duì)伍組織設(shè)計(jì)方案的論證工作。對施工方案要從技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行分析對比，從中選出最能合理利用人力、物力、財(cái)力資源的方案。
②健全設(shè)計(jì)變更審批制度
在設(shè)計(jì)變更之前，必須進(jìn)行工程量及造價(jià)增減分析，并需要經(jīng)過原設(shè)計(jì)單位的同意；如變更后工程造價(jià)突破總概算，必須報(bào)經(jīng)原審批部門審查同意，進(jìn)行概算調(diào)整。
③嚴(yán)把工程結(jié)算關(guān)
工程結(jié)算將決定建設(shè)項(xiàng)目的工程成本，最終確定工程造價(jià)。目前，施工單位在提交的工程結(jié)算中經(jīng)常存在著多算工程量、高套定額和高估冒算的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在施工單位提交的工程結(jié)算通過有資質(zhì)的工程咨詢單位或有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位審核，一般都能減10%左右，有的甚至?xí)?。因此，要求施工單位一定要?shí)事求是，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行結(jié)算。
④完備隱蔽工程現(xiàn)場簽證手續(xù)
隱蔽工程是隨施工過程的進(jìn)展而發(fā)生的，在工程結(jié)算時(shí)較難掌握，而且隱蔽工程往往占工程造價(jià)的比重較大。由于工程建成后基礎(chǔ)以下部分就不能看到，如果缺乏完備的現(xiàn)場簽證手續(xù)，勢必會增加工程結(jié)算的難度。因此，一定要制定完備的隱蔽工程現(xiàn)場簽證制度，認(rèn)真做好隱蔽工程驗(yàn)收記錄，嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場的每一項(xiàng)隱蔽工程簽證，要以有效簽證后的隱蔽工程量作為編制結(jié)算的依據(jù)。
⑤認(rèn)真貫徹執(zhí)行工程建設(shè)監(jiān)理制度
對工程施工和設(shè)備進(jìn)行監(jiān)理，是督促施工單位按合同辦事，并對建設(shè)工程實(shí)行“投資、工期、質(zhì)量”三大目標(biāo)控制的有效方式。要認(rèn)真選擇監(jiān)理單位，建立行之有效的監(jiān)理制度。特別是負(fù)責(zé)投資控制的監(jiān)理人員，一定要提高責(zé)任心，現(xiàn)場監(jiān)理人員要做到“旁站監(jiān)理，跟蹤檢查”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正施工中發(fā)生的問題，對工程監(jiān)理中的失職行為要嚴(yán)肅查處。
3.3 約束建設(shè)單位
工程建設(shè)項(xiàng)目超概算，有一些是建設(shè)單位造成的。其原因是有些管理人員水平不高，缺乏經(jīng)驗(yàn)，管理不嚴(yán)和不負(fù)責(zé)任，也有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和管理人員存在本位主義，追求排場，乃至以權(quán)謀私、貪污腐化等。因此，建議在以下幾方面采取措施。
①認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制
要按法人責(zé)任制的要求，選擇工作能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、作風(fēng)正派的人負(fù)責(zé)和管理項(xiàng)目的建設(shè)工作；要落實(shí)該制度中各項(xiàng)管理制度的責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定，理順各方面的關(guān)系；要制定獎懲制度，使之起到激勵和鞭策作用，對其中能保證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和概算控制目標(biāo)的，要特別予以表彰或適當(dāng)獎勵。
②嚴(yán)格合同管理
在執(zhí)行施工承包合同中，建設(shè)單位必須牢牢把握支付關(guān)。對施工單位提交的結(jié)算工程款清單，要有強(qiáng)有力的預(yù)決算管理人員進(jìn)行逐項(xiàng)審查，并在分項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上實(shí)行總量控制，嚴(yán)防超前結(jié)算和超概算的情況發(fā)生。
③開展立功競賽，廣泛采納合理化建議。
4 結(jié)語
綜上所述，政府投資項(xiàng)目超概算是眾多因素共同作用的結(jié)果，僅僅做好設(shè)計(jì)階段工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要各單位之間的緊密配合，從細(xì)節(jié)著手，各單位共同努力，提高科學(xué)決策水平，才能盡可能避免超概算問題，從而提高政府投資項(xiàng)目效率，創(chuàng)建更多高質(zhì)量的基建項(xiàng)目。
